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可再生能源财税政策研究

2019/10/13 来源:庆阳信息港

导读

可再生能源财税政策研究按照《中华人民共和国可再生能源法》,我国将可再生能源定义为:风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能

  可再生能源财税政策研究

  按照《中华人民共和国可再生能源法》,我国将可再生能源定义为:风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能等非化石能源。同时规定,国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域,通过制定可再生能源开发利用总量目标和采取相应措施,推动可再生能源市场的建立和发展。这里提到的相应措施应当包括财税政策措施。

  一、政府实施财政政策的理论依据

  可再生能源属于有利于国家经济社会可持续发展的新型能源,它对于提高能源对国民经济保障程度、保护生态和环境具有重要的意义。但由于开发时间短、科技含量高、投资风险大、能量密度低、资源分散以及人们对其认识的不足,在目前市场条件下竞争力不强,不能通过完全市场竞争的方式解决资源配置的问题,而需要通过政府支持、财政政策引导来纠正其市场失灵。

  (一)政府在促进可再生能源发展中的职责。

  从增加能源供给和环境保护方面,政府要履行的职责主要体现在两方面:一是政府作为社会公共利益和人民利益的代表,应该从公众利益化出发,打破单个市场主体追求个别经济利益的局限,以增强社会整体利益为目标,制定出可再生能源宏观发展战略。这就需要解决资源的利用和代际公平问题,而且要促进可再生能源竞争力的提高。二是政府还应全面、灵活地运用经济、法律、行政等手段,对参与竞争的市场主体带有外部性的经济活动进行调控,在体现各方利益的前提下,为市场机制有效地发挥作用提供良好的社会和法制环境。

  (二)财税政策应发挥的作用。

  财税政策作为国家实施宏观调控的重要政策手段,对经济社会发展有着重要的影响。为了规范市场主体在开发利用可再生能源中的外部效应,除法律和行政手段外,还需要政府制定相应的经济政策来发挥作用。财税政策就是运用广泛、灵活、有效的政策工具。

  财税政策中包涵着政府的政策导向和战略意图,它可以矫正经济活动中企业和个人的经济不合理行为,以提高整个社会的效益水平。从某种角度讲既是对社会成员的一种服务,又是促进社会公共利益化的体现。因为经济活动中的企业和个人从各自利益出发,自认为自己利益得到化,但由于不了解国家经济社会发展的总体战略设想,其个体发展中的盲目性,往往会造成整个社会效益的低下,实际上其个体也没有发挥效益。财税政策就是引导和调节市场主体经济行为,使社会效益和个体效益达到一致,并共同实现效益化。这方面政府可以通过制定可再生能源发展规划和目标,引导企业和个体向全社会效益化发展。

  可再生能源开发利用中一个重要特征,就是科技。发展科技的重要内容就是加强基础研究和新技术应用推广。在基础研究阶段,需要制定相应的财政政策,加大财政对研究领域的直接投入;在应用推广阶段,既需要必要的直接投入,更需要财政制定相关的税收政策、信贷政策等,减少私人投资的风险,鼓励社会各投资主体的热情,这些政策都会发挥四两拨千斤的作用。

  二、国外可再生能源发展财税政策的成功经验

  近年来,通过对德国、丹麦、英国、日本、美国等国家可再生能源财税政策的分析和研究,其成功经验共同体现在以下几方面。

  (一)规定明确的发展目标。

  各国发展可再生能源时都制定了明确、具体的发展指标。如欧盟要求到2050年可再生能源消费量达到其总消费量的50%,欧盟各国也相应制定了本国发展的总目标和分步实施计划;丹麦规定可再生能源的利用比率由目标的10%提高到2030年的35%;日本计划到2010年可再生能源消费达到全部能源消费的3.1%。这些国家相应实施的财税政策都以这些目标为依据,并为这些指标服务。

  (二)建立了均衡的分摊机制。

  在可再生能源发展的初期,其开发利用成本高于常规能源。为了分担可再生能源的额外费用,各国从法律上都制定了分摊机制,配额制度也属于一种均衡分摊机制,发挥了重要作用。由于政府定价制度有可能引发分担的不均衡,因此,部分国家又采取了电之间均衡的分摊机制,从而平衡了不同地区、不同利益集团之间的经济和政治利益。

  (三)制定了具体的经济激励政策。

  为了鼓励可再生能源的发展,各国都制定了明确的经济支持政策,主要体现在政府财税政策。这些政策包括政府直接补贴、税收优惠、低息贷款等。如美国用电价加价政策筹集资金支持新能源;德国实施了低息贷款政策,鼓励新能源开发;日本等许多国家把补贴家庭安装太阳能设备作为重要措施,支持民众推广和使用太阳能。特别是对可再生能源科研的投入,更体现了各国重视新能源基础研究、推行可再生能源产业化的强有力政策。大多数国家为了更加促进可再生能源的开发利用,采取了多种手段并用、综合、全面、协调的财税政策。

  三、我国可再生能源财税政策回顾

  (一)相关政策简要回顾。

  我国从20世纪80年代初开始发展可再生能源,当时处于计划经济后期和向市场经济转轨初期。国家对经济管理主要以计划和行政手段为主,在经济总体实力较弱的情况下,政府可再生能源投资体制采取的是单一的政府投入渠道,财税政策重点放在调整国家与企业的关系上,并辅之以必要的信贷政策。国家支持的重点行业除保证资金供应外,还要解决建设和生产所需的物资。从20世纪90年代开始,国家重视能源资源开发利用中的环境保护,同时加强了农村能源建设,除利用原有投资政策外,还注重使用信贷政策引导和支持可再生能源的发展。从2000年开始,国家把经济社会可持续发展作为基本国策,面对经济发展对能源的过旺需求和环境的压力,提出可再生能源发展坚持增加能源供应、改善能源结构、保障能源安全、保护生态环境的方针,能源工作也提到了前所未有的地位。为了促进可再生能源发展,政府采取了投资、信贷、税收等多样化的财税政策。

  (二)财税政策制定和实施过程中存在的问题。

  1.财税政策中没有建立起资金来源相对稳定的财政投入机制和多种政策并用的鼓励措施。在2005年之前的财税政策中,很大的缺陷是政府没有建立合理的、稳定的财政直接投入资金来源,税收政策、信贷政策等比较分散,往往是一种能源只给一种优惠政策,许多时候存在顾此失彼的现象。这样,一方面由于支持的资金不足而制约了财政直接投资政策手段的发挥,另一方面由于政策手段分散而使可再生能源得到的支持力度降低。

  2.财税政策支持的领域和阶段界定不清,重点不突出。由于2006年以前对可再生能源的内涵定义没有规范界定,对支持的阶段也缺乏科学的分析和判断,所以,在以往实施的财税政策中,存在着支持的种类较多、支持阶段没有明确划分、政府与企业职责不分等问题,既造成财税政策的缺位和越位,又形成了资金和政策的浪费,甚至导致了部分行业的不公平竞争。

  3.支持方式和手段相对单一,政策效果缺乏科学考评。与财税政策改革和发展进程相比,以往的政策手段还不丰富、不全面,有待于今后更加完善。对于财税政策支持效果,以前更没有建立起科学的评价和考核体系,无法评价其政策的合理性和科学性,也使政策调整缺乏依据。

  四、加强可再生能源发展的财税政策建议

  (一)制定总量目标并对财税政策进行预评估和监测调整。

  可再生能源发展总量目标既可以确定我国未来可再生能源的发展趋势和规模,又给参与开发利用者以明确的市场信号,更是相关财税政策制定和实施的方向和目标。我国可再生能源总量目标应该确定为:到2010年可再生能源总的供应量达到4亿吨标准。

  要实现这一目标,首先我们应对即将出台的各项财税政策进行科学评价。按照各类可再生能源的发展目标及其对财税政策的要求,对财政直接投资政策、税收政策、信贷政策、土地政策、政府采购政策等进行测定并做出比照和评价。其次,待这些政策执行一定时期后,还要对其进行全面的效益评估,根据考评情况进行调整和修改。需要说明的是,对相关政策进行的评价,一定要建立在动态的基础上,即定期监测和评价,只有这样才能使政策真正达到效果。

  (二)建立中央财政可再生能源发展基金,加大财政的直接投资力度。

  为了支持可再生能源的发展,建议中央财政建立可再生能源发展基金。其主要来源可考虑:中央财政安排的资金、2008年后三峡建设基金转入部分、向使用化石能源用户征收的能源税(环境税、空气污染税)、化石能源生产企业排污收费、电力公司终端用户电价加价等。

  中央财政预算安排部分可视中央财力分年安排;2008年后,可考虑从原征收的三峡建设基金中拿出一部分用于可再生能源基金;如果适时推出能源税,可用来安排到该基金中;通过提高化石能源企业排污费的方式,可筹集部分资金;引导用户自愿使用可再生能源电力,其成本高出传统能源电力部分,可由用户承担,但如果电力公司可以消化其高出部分,则用户加价部分可用于补充基金。

  (三)明确界定中央可再生能源发展基金支持的重点,分清政府与企业的职责。

  中央可再生能源发展基金的使用范围应该确定为:(1)用于可再生能源开发利用的科学研究活动,主要用来加大基础研究的投入,并促进研究技术成果的产业化,使可再生能源的生产成本逐步降低。目前支持的能源种类可重点考虑风能、生物质能、太阳能。(2)可再生能源基础管理工作(包括标准制定、信息系统建设等其他管理活动)。(3)可再生能源资源调查。(4)农村牧区生活用能的可再生能源利用项目补贴(包括安装太阳能热水器、风能发电机等)。(5)偏远地区和海岛可再生能源独立电力系统建设补贴。(6)支付与可再生能源生产和利用的津贴(包括对风能发电按电力产出量或设备能力成本支付补贴、消费者购买可再生能源电力时可得奖励性津贴、消费者购买非化石能源电力时高出化石能源电力时成本差额等)。(7)促进可再生能源开发利用设备的本地化生产。(8)支付符合条件项目的银行贷款贴息等。

  (四)制定税收优惠政策,鼓励社会投资。

  1.对可再生能源开发利用设备的生产、销售和利用可再生能源生产的电力等产品减免增值税。

  2.对生产可再生能源企业或接收可再生能源电力达到一定数额的电力企业可适当减免部分企业所得税。

  3.对风能发电机组零部件进口设备减免关税。

  (五)制定信贷优惠和财政贴息政策,全面促进各项能源较快发展。

  1.信贷优惠。(1)国家开发银行可以为投资可再生能源的企业,以低于市场利率12个百分点的优惠利率提供相当于设备投资成本一定比例的优惠贷款。(2)商业银行可面向家庭和农村使用太阳能热水器的用户提供贷款,商业银行应根据市场利率的变化,不断调整贷款利率,确保在不同时期都能给投资者惠的利率。

  2.财政贴息。使用一般商业银行贷款从事可再生能源开发利用项目的企业,可以申请中央财政贴息。

  (六)制定投资鼓励和土地优惠政策,放宽对投资主体的限制。

  国家应取消对投资人的限制,只要建设项目资本金达到20%92上的投资人都可以投资可再生能源项目建设。对于项目建设所需征用的土地,具有优先取得权。

  (七)制定政府采购政策,加快技术成果的应用。

  主要包括两方面:一是对于生产可再生能源产品所需的生产设备,实行政府采购,以达到降低生产成本、促进技术商业化、推广示范的效果。二是对于可再生能源电力,也可采取统一招标的方式,降低成本,同时对于购买电力的企业给予补贴。

  财税政策的配套措施:(1)对于享受以上财税优惠政策的项目、企业和产品,必须列入国家可再生能源产业发展指导目录,符合信贷条件。(2)可再生能源发展的支持政策应有长远的目标。制定长期稳定的政策,可以给投资者信心,使他们确信投资可得到长期回报。(3)建议将农村可再生能源补贴类资金政策纳入农民综合保障政策体系,成为解决三农问题的组成部分。(4)实施知识产权战略,加强与可再生能源相关的知识产权的保护和利用,抢占可再生能源技术和产品市场的前沿和制高点。(5)建立财税政策绩效考评机制,定期对政策手段进行考评、调整。

  来源:国家能源领导办公室

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